DEMOCRACIA DA INFORMÁTICA - MACKENZIE - PÓS-GRADUAÇÃO ( LATO SENSU ) – 2000
Autor: Carlos Alberto de Andrade Franco Bueno
V – CONCEITOS DA VOTAÇÃO POPULAR - Parte 2
2. Resumo de como funciona em Porto Alegre
O funcionamento citado é especialmente o Orçamento Participativo de Porto Alegre. Não há muitas diferenças entre esse e os outros em atividade, já que há uma interação entre eles, por todos eles serem executados pelo PT.
Esse funcionamento foi o escolhido por ser simples o suficiente (apesar dos termos utilizados) para um melhor entendimento de como funciona o OP.
2.1.Divisão Fóruns Regionais e Divisão Plenárias Temáticas
É importante frisar que houve uma definição conjunta entre técnicos da prefeitura (que antes dividiam a cidade em apenas 4 áreas) e a comunidade, para chegarem às atuais 16 regiões, hoje utilizadas.
“O primeiro desafio enfrentado foi a regionalização da cidade, o documento base que se dispunha naquele momento era o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, onde o Município era dividido em apenas quatro zonas, "em nada coincidente com o recorte desenvolvido pelos movimentos populares urbanos" (Baierle, 1998). Depois de vários encontros com lideranças comunitárias a cidade foi dividida em dezesseis regiões, vigentes até hoje. Ao longo do tempo estas regiões foram sofrendo divisões internas, denominadas microrregiões. “ (Pozzobon – 1998 – 15)
Como quase tudo no Orçamento Participativo essa divisão das regiões não é estático nem imune a mudanças necessárias. Portanto, houve algumas alterações por um ou outro motivo, nas 16 regiões originais.
“Em uma das regiões, esse problema resultou em intenso conflito. A parte oeste dessa região era caracterizada por bairros de classe-média bem providos de infra-estrutura básica e a parte leste por bairros pobres e favelas. Um grupo de moradores de classe-média começou a se mobilizar, preocupados não apenas em obter benefícios menos básicos (tais como parques e serviços culturais), mas também reagindo a sérios problemas de inundações que afetavam aquela parte da cidade. No entanto, ao longo dos anos, as lideranças da parte leste sempre foram capazes de mobilizar a maior parte dos participantes. Argumentando que os bairros da parte oeste haviam sido historicamente beneficiados pelo investimento público, eles impediram que as demandas dos bairros de classe-média entrassem na lista de prioridades. Depois de tentar mediar o conflito por anos, o Conselho do Orçamento decidiu dividir a região em duas partes autônomas.” (Abers – 1998 – 16)
A divisão Fóruns Regionais é a divisão da cidade em 16 regiões ou setores pela sua coerência geográfica e social. Note que cada região é um agrupamento de 1 ou mais bairros. Os temas tratados nessa divisão são os problemas locais a cada setor.
A divisão Plenárias Temáticas é a divisão que engloba os 5 (cinco) tópicos principais de uma cidade: circulação e transportes; desenvolvimento econômico e tributação; organização da cidade e desenvolvimento urbano; saúde e assistência social; educação, cultura e lazer. Portanto:
“Existem então 21 espaços de discussão para as assembléias plenárias, abertas a todos os moradores de um setor determinado no primeiro caso, e ao conjunto dos moradores de Porto Alegre no segundo.” (Cassen – 1998 – 13)
O ciclo da organização é anual. (Ver Figura 9)
“Embora dinâmica e mutante, a estrutura do Orçamento Participativo tem um ciclo anual constituído por quatro movimentos básicos: duas rodadas de plenárias regionais e temáticas, promovidas pela Prefeitura, em conjunto com delegados e conselheiros; elaboração da peça orçamentária; e, votação na Câmara de Vereadores.” (Baierle, 1998, 18)
1a Rodada
Entre março e abril, tradicionalmente, ocorre a primeira rodada do OP, onde são apresentados e debatidos o estado de desenvolvimento dos trabalhos do ano anterior:
“Na primeira rodada, ocorre a prestação de contas relativamente ao Plano de Investimentos do ano anterior (pendências de outros exercícios também são consideradas). É feito um balanço do que foi executado e do que não foi e são identificados os principais problemas no cumprimento do cronograma acordado. Esta avaliação é a culminância de todo um conjunto de discussões prévias nos fóruns de serviços, convocados pelos representantes regionais e temáticos e pelos cidadãos interessados, para o acompanhamento de uma dada obra ou serviço. Nestes fóruns, responsáveis no governo pelas ações em questão são obrigados a esclarecer e/ou rever a situação dos projetos específicos em execução naquela área.
Ainda nesta rodada, começam a ser escolhidos os delegados das regiões e temáticas, de acordo com o número de presentes, respeitados critérios de proporcionalidade rediscutidos a cada ano. Esta discussão permanente dos critérios tem por objetivo evitar, tanto quanto possível, a ocorrência de "inchaços", ou seja, que pessoas sejam trazidas para as reuniões simplesmente para votar com "fulano" e não para participar efetivamente do debates.” (Baierle, 1998, 18)
“Em março e abril, primeira rodada do OP, são apresentados e debatidos, na presença das autoridades municipais, o estado de desenvolvimento dos trabalhos decididos no ano precedente e o plano de investimentos do ano em curso, e eleitos os delegados do fórum — setorial ou temático — dos delegados. O mandato destes últimos, cujo número pode chegar a trinta é de um ano, renovável uma vez. ” (Cassen – 1998 – 13)
“A cada ano, assembléias abertas em cada região dão a partida ao processo. ” (Abers – 1998 – 16)
Essas assembléias iniciais são coordenadas pelos órgãos responsáveis (no caso de Porto Alegre são: Coordenação de Relações com a Comunidade (CRC) e Gabinete de Planejamento (GAPLAN), além dos representantes comunitários), o que torna o processo mais ágil e eficaz, já que muitas vezes os participantes não tem ainda uma visão geral do seu funcionamento.
“Estas assembléias são coordenadas pelos órgãos responsáveis pelo Orçamento Participativo na Administração Municipal, Coordenação de Relações com a Comunidade (CRC) e Gabinete de Planejamento (GAPLAN) e pelos representantes comunitários, também contam sempre com a presença do Prefeito, Vice Prefeito e Secretários dos órgãos Municipais. “ (Pozzobon – 1998 – 15)
Rodada Intermediária
Até o final de Maio ocorre a rodada intermediária, aonde a população decide entre as prioridades, hierarquias e gastos de suas tarefas definidas.
“...uma etapa intermediária, que se conclui em fins de maio, onde a população se reúne de forma autônoma para decidir as prioridades e hierarquizar suas demandas de obras e de serviços. ” (Cassen – 1998 – 13)
“Depois, ao longo do primeiro mês, em assembléias ‘intermediárias’ nos bairros e micro-regiões, os moradores definem as prioridades de investimento a nível de bairro. Os delegados ao Fórum Regional do Orçamento Participativo são eleitos tanto nas grandes assembléias regionais quanto nas assembléias intermediárias. ” (Abers – 1998 – 16)
“...Em função disto, também as plenárias intermediárias, entre a primeira e a segunda rodada, passaram a escolher delegados, induzindo a uma constância maior nos eventos do OP. É nestas plenárias intermediárias que a população organizada faz a identificação e definição de suas principais carências e escolhe as demandas e os temas a serem priorizados (Pavimentação, Saneamento Básico, Regularização Fundiária, Habitação, Educação, Saúde, Transporte Coletivo, Cultura etc.).” (Baierle, 1998, 18)
2a Rodada
Em Junho ocorre a segunda rodada, onde são eleitos os dois conselheiros e dois suplentes para cada um dos 21 espaços de discussão, para o próximo ano, e definidos as receitas tributárias e despesas principais à formação orçamentária do município.
“Na segunda rodada, os participantes de cada plenária entregam suas prioridades orçamentárias para o ano seguinte ao governo e escolhem os seus conselheiros para o COP” (Baierle, 1998, 18)
“A segunda rodada de 1998 começou dia 1º de junho para terminar dia 14 de julho. Em cada assembléia temática e de setor foram eleitos dois conselheiros e dois suplentes para o conselho do OP da cidade, e entregues ao Prefeito os documentos saídos das reuniões da etapa intermediária. ” (Cassen – 1998 – 13)
“Após as assembléias intermediárias, estes delegados se reúnem, por vezes ao longo de vários dias, para negociar e compatibilizar as prioridades definidas nos bairros em uma longa lista de prioridades ordenada por setores a nível de região. Realiza-se então uma segunda assembléia regional, na qual o Fórum Regional apresenta a lista de prioridades à Prefeitura. Na mesma ocasião, são eleitos dois conselheiros e dois suplentes para representar os interesses da região no Conselho do Orçamento Participativo. ” (Abers – 1998 – 16)
Formação das instâncias de decisão.
Em setembro normalmente ocorre a formação do Fórum de Delegados Regionais e Temáticos (chamado também de FROP – Fórum Regional do OP) e do Conselho do Orçamento Participativo (COP).
“Após esta definição, são formados os FROPs (Fóruns Regionais e Temáticos de Delegados do Orçamento Participativo) e o novo COP.” (Baierle, 1998, 18)
“Então, é o momento da formatação, pelo Gabinete de Planejamento da Prefeitura (Gaplan), das demandas votadas nas 21 assembléias, enquanto o conselho do OP se instala e acompanha as sessões de formação sobre as finanças municipais. O conselho se pronuncia sobre um primeiro projeto orçamentário que se transforma, em setembro, em proposta orçamentária elaborada pelo Gaplan. Dia 30 de setembro esta proposta é enviada pelo Prefeito à Câmara de Vereadores, única obrigação legal a ser respeitada pelo orçamento. ” (Cassen – 1998 – 13)
Mas, os delegados e participantes não limitam a participação apenas com seu voto. Eles continuam monitorando o processo e auxiliando seus conselheiros a tomar decisões sobre as muitas questões do orçamento.
“Os Fóruns Regionais e Plenárias Temáticas continuam funcionando o ano inteiro para monitorar o processo e tomar decisões rápidas sobre questões práticas de implementação do orçamento. ” (Abers – 1998 – 16)
Os delegados nas regiões e temáticas, por sua vez, cobram responsabilidade dos seus conselheiros, disseminam as discussões sobre os investimentos em curso nas suas áreas de atuação e têm inclusive o poder de eventualmente destituir do cargo o conselheiro de sua plenária que não esteja respeitando as decisões do FROP.” (Baierle, 1998, 18)
O COP começa a decidir a distribuição do orçamento entre as 16 regiões e 5 grupos temáticos, baseados nos critérios de pesos e de categorias definidos também pelos participantes, em conjunto com a administração pública, para evitar distúrbios de proporcionalidade.
“Os conselheiros assim eleitos têm o papel de propor, fiscalizar e decidir sobre todos os assuntos relacionados com o orçamento municipal, desde as discussões sobre receita e despesa, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (anual), até a execução do orçamento. O COP é coordenado por uma Comissão Paritária, composta dos 2 representantes do governo no Conselho e de 2 representantes dos conselheiros populares ,eleitos entre os seus pares. Além desta Comissão, existe também a Comissão Tripartite, com 6 membros (2 do governo, 2 do COP e 2 do funcionalismo), que delibera sobre as contratações de pessoal da Prefeitura. No COP, os conselheiros não podem ser reeleitos por mais de 2 anos consecutivos. As suas funções não são remuneradas.” (Baierle, 1998, 18)
“A principal tarefa do Conselho do Orçamento Participativo, que tem mandato de um ano, é decidir sobre a distribuição do orçamento de investimento de cada órgão executor da Prefeitura entre as 16 regiões e 5 grupos temáticos. As discussões mais intensas giram em torno de como distribuir os recursos de investimentos entre as regiões. Em cada região, critérios complexos atribuem pesos a cada categoria de investimento. As negociações com os órgãos executores envolvem principalmente a definição de tais critérios e a decisão sobre que tipo de investimentos serão aceitos como "tecnicamente" viáveis. Mas do Conselho se espera que tome decisões sobre questões mais amplas, tais como: exame dos orçamentos de pessoal e de custeio, aprovação da distribuição geral de recursos entre órgãos da Prefeitura, e a discussão de projetos maiores, de longo prazo, como despoluição, projetos estratégicos de infra-estrutura e planos de desenvolvimento econômico.” (Abers – 1998 – 16)
A montagem final da Peça Orçamentária é também complexa. Ela acaba por envolver praticamente todos os fóruns do OP, principalmente o COP, além do corpo técnico público.
“A terceira etapa do ciclo, então, consiste na montagem da Peça Orçamentária. Nesta fase, são envolvidas todas as secretarias e órgãos de governo, que passam por um conjunto de reuniões com o COP, discutindo e informando suas políticas setoriais, as obras e serviços propostos, dimensionando seus custos e sua viabilidade técnica e jurídica. Estes debates repercutem também nos FROPs, que passam a poder redesenhar de forma mais concreta suas demandas prioritárias. A partir destes retornos, o governo, através do GAPLAN, compõe uma proposta detalhada contemplando toda a sua previsão de gastos para o exercício seguinte e a submete ao COP para apreciação, antes de dar-lhe formatação final. Embora não se tenha memória de decisões do COP desrespeitadas pelo governo, o prefeito, conforme o regimento interno elaborado pelo próprio COP, tem poder de veto final. O veto do prefeito fica complicado na medida em que ele vai depender do respaldo do COP para ver a proposta orçamentária aprovada posteriormente na Câmara de Vereadores.” (Baierle, 1998, 18)
O apoio político e a pressão popular são importantíssimos, hoje, devido a necessidade legal da Câmara de Vereadores aprovar o projeto do criterioso orçamento aprovado pela população. Ai vem uma das maiores dificuldades externas ao processo, mas que, devido a pressão popular e apoio político do prefeito e sua base de vereadores nos casos do Orçamento Participativos até então criados, não apresentaram maiores problemas! (Veja item 2.3. Problemas a serem resolvidos ou diminuídos – Problema P4)
2.2 Coordenadores: Delegados e Conselheiros
Sua atuação requer diálogo constante com aqueles que os elegeram e capacidade de informar, responder e acima de tudo, respeitar as decisões soberanas da maioria.
Os delegados e conselheiros tem uma função educativa, por que o interesse coletivo, o bem comum, nunca uma coisa pronta e acabada, é algo em permanente construção. Eles são os agentes dessa nova forma de votação.
Aos conselheiros do OP compete, principalmente:
- Apreciar, emitir opinião, posicionar-se a favor ou contra e alterar no todo ou em parte a proposta de plano Plurianual, a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Orçamento Anual;
- Avaliar e divulgar a situação das demandas do plano de investimentos;
- Apreciar, emitir opinião e alterar no todo ou em parte políticas tributárias e de arrecadação do poder público municipal;
- Apreciar, emitir opinião e alterar no todo ou em parte sobre o conjunto de obras e atividades constantes do planejamento do governo de orçamento anual apresentado pelo Executivo em conformidade com o processo de discussão do OP;
- Acompanhar a execução orçamentária anual de e fiscalizar o cumprimento do Plano de Investimentos;
- Apreciar, emitir opinião e posicionar-se a favor ou contra e alterar no todo ou em parte a aplicação de recursos extras orçamentários;
- Opinar e decidir, em comum acordo com o executivo a metodologia de discussão e definição da peça orçamentária e do plano de investimento;
- Analisar e referendar a prestação de contas do governo;
- Informar nos fóruns regionais e temáticos do processo de discussão em realização no COP e colher sugestões e/ou deliberações por escrito;
- Realizar, pelo menos uma reunião mensal com delegados e Movimento Popular Organizado.
Aos delegados do OP compete, principalmente:
- Participar das reuniões mensais com idealizadas pelos conselheiros nas regiões e temáticas;
- A apoiar os conselheiros da informação e divulgação para a população dos assuntos tratados no COP - Conselho do Orçamento Participativo;
- Acompanhar o plano de investimentos desde sua elaboração até a conclusão das obras;
- Compor as comissões temáticas com o objetivo de debater e construir diretrizes políticas. Compor também comissões de acompanhamento e fiscalização de obras;
- Deliberar em conjunto com conselheiros, sobre qualquer impasse ou dúvida que eventualmente surjam no processo de elaboração do orçamento;
- Propor e discutir os critérios para seleção de demandas das micro regiões e regiões da cidade e temáticas;
- Discutir sobre o plurianual, a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias;
- Deliberar em conjunto com os conselheiros, alterações no regimento interno do COP e modificações no processo do orçamento participativo.